Риск ориентированного финансового контроля

Анализ рисков в финансово-бюджетной сфере. Особенности и перспективы

Светлана Николаевна КУЗЬМИНА, начальник Контрольно-аналитического управления в финансово-бюджетной сфере Федерального казначейства

В условиях недостаточной стабильности социально-экономической обстановки, воздействия широкого спектра факторов внутренней и внешней среды, влияния международных кризисных явлений особенно важной для финансово-бюджетной системы Российской Федерации является способность сохранять прогрессивные характеристики развития, поддерживать стабильное состояние. В этой связи в решении задач, поставленных перед органами государственной власти Российской Федерации, особое значение приобретает управление возникающими в процессе реализации бюджетного цикла рисками и их минимизация.

В первую очередь, говоря о причинах и предпосылках внедрения риск-ориентированных подходов во всех сферах государственного контроля (надзора), следует отметить, что это вынужденная, вынесенная из многолетней практики мера в ситуации, когда количество подконтрольных объектов превышает потенциальные возможности контрольно-надзорного органа по их проверке. Это, в свою очередь, приводит к отсутствию возможности обеспечить должный уровень внимания к результатам деятельности подконтрольных объектов.

Мировая практика свидетельствует об активном использовании методов оценки риска при планировании контрольно-надзорной деятельности в целях снижения общей административной нагрузки на субъекты хозяйственной деятельности с одновременным повышением уровня эффективности контрольно-надзорной деятельности уполномоченных органов исполнительной власти. Использование методов оценки рисков в практике контрольно-надзорной деятельности позволяет более точно учитывать особенности осуществления бизнес-процессов в той или иной сфере хозяйственной деятельности подконтрольных объектов. Кроме того, использование дифференцированного подхода к проведению контрольных мероприятий в зависимости от степени риска причинения объектами контроля вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям позволяет существенно повышать эффективность расходования ресурсов на функционирование контрольно-надзорных органов путем сосредоточения усилий их сотрудников на наиболее значимых направлениях.

Необходимы единые подходы

Безусловно, для полноценной реализации и корректного функционирования риск-ориентированных инструментов в целом на уровне системы государственного финансового контроля необходима выработка единых общегосударственных подходов, таких как:

гармонизация контрольной деятельности органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, разработка и реализация механизмов взаимного признания органами внешнего и внутреннего государственного финансового контроля результатов друг друга, что требует внедрения единых для всех органов контроля стандартов осуществления государственного и муниципального финансового контроля;

развитие взаимодействия органов внутреннего государственного финансового контроля с ведомственными системами внутреннего финансового контроля и аудита. Необходимым требованием при этом является формирование у главных распорядителей бюджетных средств и государственных заказчиков полноценных систем внутреннего финансового контроля и аудита. Они должны предполагать не только проведение проверок выполнения операций на основе рисков, но и системную работу по устранению причин и условий реализации рисков, приводящих к грубым нарушениям в финансово-бюджетной сфере и недостижению целевых показателей качества финансового менеджмента подконтрольных объектов в целом;

обеспечение непрерывного процесса систематизации, анализа, мониторинга и обработки результатов проводимых контрольных мероприятий, а также мониторинга своевременного устранения нарушений, выявленных в ходе проведенных контрольных мероприятий, принятия объектами контроля мер, направленных на их недопущение впредь.

Вопросы единой методологии обсуждались на заседании Координационного комитета Совета по вопросам внутреннего государственного финансового контроля, состоявшемся 22–23 мая 2018 года в Санкт-Петербурге.

В этой связи существует необходимость развития функции Федерального казначейства по контролю в финансово-бюджетной сфере в рамках общегосударственных тенденций развития контрольно-надзорной деятельности и постепенного усиления упреждающей функции внутреннего государственного финансового контроля. Это должно способствовать сокращению фактически совершаемых нарушений, а также подразумевает кардинальное сокращение временного разрыва между моментом совершения нарушений и моментом их выявления и устранения.

При таких подходах при проведении контроля в финансово-бюджетной сфере ревизоры будут выходить на объекты, в которых риски нарушений велики, что повышает эффективность проводимых контрольных мероприятий. Так, в Федеральном казначействе в настоящее время уже имеются определенные наработки по реализации риск-ориентированного подхода и развитию в этой связи инструментов анализа рисков. Возникшая потребность в проведении контрольных мероприятий в условиях существенной ограниченности кадровых ресурсов и необходимость обеспечения результативности контрольных мероприятий стали основой для разработки Федеральным казначейством собственной нормативной базы по применению риск-ориентированных подходов при планировании контрольной деятельности:

в сентябре 2016 года был принят Порядок планирования контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере, проводимых Федеральным казначейством и его территориальными органами, которым определены единые правила, требования и процедуры планирования контрольной деятельности органов Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере;

в декабре 2016 года была разработана и утверждена Методика отбора контрольных мероприятий при формировании планов контрольных мероприятий Федерального казначейства и его территориальных органов в финансово-бюджетной сфере.

С 2017 года планирование контрольной деятельности Федерального казначейства уже осуществляется с применением элементов риск-ориентированного подхода. Это обеспечивает более эффективную реализацию контрольных полномочий Федерального казначейства, повышение эффективности расходования ресурсов на его функционирование путем концентрации усилий контрольно-ревизионного блока на наиболее значимых направлениях деятельности, а также минимизирует административную нагрузку на объекты контроля.

Необходимость непрерывного развития в этом направлении и совершенствования используемых подходов и инструментов определена стратегической задачей Федерального казначейства. С начала 2018 года Казначейство России проводит активную работу по реализации первого этапа данной стратегической задачи. Под председательством заместителя руководителя Федерального казначейства Э. А. Исаева, курирующего контрольно-ревизионный блок, в ведомстве создана Рабочая группа
по разработке показателей деятельности объектов, подлежащих контролю в финансово-бюджетной сфере, для определения рискоемких направлений деятельности. На начальном этапе своей деятельности рабочая группа разработала более полутора тысяч исходных показателей, из которых после уточнения и дополнительной проработки в первоначальную реализацию будет отобрано порядка 100–200 наиболее значимых и возможных для оцифровки.

Параллельно Федеральное казначейство разрабатывает карту рисков в финансово-бюджетной сфере на плановый период. Этот документ определяет перечень совокупных потенциальных рисков по направлениям деятельности объектов контроля на соответствующий финансовый год. Подходы Федерального казначейства по формированию карты рисков основаны на принципах гармонизации контрольной деятельности органов внешнего и внутреннего финансового контроля и взаимосвязи карт рисков на всех уровнях государственного финансового контроля и аудита по принципу сверху вниз.

Читайте так же:  Налог на прибыль торговой организации

Так, верхний уровень образуют риски, определяемые органами внешнего государственного финансового контроля. Базовый уровень формируют риски, определяемые органами Федерального казначейства самостоятельно путем непрерывного анализа данных о деятельности объектов контроля и иной информации, которая может быть использована при определении вероятности наступления и значимости рисков. При этом учитываются риски верхнего уровня. Формирование рисков осуществляется Федеральным казначейством путем непрерывной систематизации и анализа информации об объектах контроля в целях отбора наиболее часто встречаемых рисков и (или) наиболее значимых в финансово-бюджетной сфере и установления вероятности их наступления, а также определения совокупного уровня риска, рассчитываемого как произведение значимости и вероятности реализации риска.

Развивая тему повышения уровня гармонизации контрольной деятельности органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля и дальнейшего взаимодействия органов внутреннего государственного финансового контроля с ведомственными системами внутреннего финансового контроля и аудита, необходимо отметить, что органы внутреннего контроля и внутреннего аудита на основе карты рисков Федерального казначейства смогут разрабатывать собственные карты рисков. При этом они могут выявлять и добавлять остаточные риски в соответствующих сферах с учетом специфики деятельности главных распорядителей бюджетных средств и таким же образом их ранжировать в зависимости от вероятности наступления негативных последствий, с тем чтобы руководство данных ГРБС могло бы этими рисками системно управлять.

Федеральное казначейство на постоянной основе формирует обзоры недостатков и нарушений, выявленных ведомством при проведении контрольных мероприятий у главных распорядителей средств федерального бюджета, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, и обзоры недостатков и нарушений, выявленных Федеральным казначейством при проведении контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере в субъектах РФ. Данные обзоры направляются главным распорядителям средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, финансовым органам субъектов РФ в целях предупреждения и принятия ими превентивных мер по недопущению нарушений требований законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации.

Кто владеет информацией…

Учитывая специфику деятельности Федерального казначейства, его можно назвать уникальным по своей функциональности ведомством в ведении Правительства РФ. Помимо исполнения функций по обеспечению кассового исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и осуществлению контроля в финансово-бюджетной сфере Казначейство России также является оператором крупнейших государственных информационных систем, используемых объектами контроля в ключевых моментах своей деятельности. Поэтому в качестве источников информации для системного анализа рисков в финансово-бюджетной сфере Федеральное казначейство использует весь объем доступной ему информации, содержащейся в информационных системах, оператором или владельцем которых оно является. Наряду с анализом информации, доступной из информационных систем, в обязательном порядке учитываются:

документы стратегического планирования Российской Федерации, послания Президента РФ, иные документы, определяющие приоритетные направления деятельности системы государственного управления;

поручения Администрации Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;

информация о результатах экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты РФ;

информация о результатах проверок, проводимых при осуществлении государственного контроля (надзора) органами Генеральной прокуратуры РФ;

информация, сведения, полученные от органов безопасности и правопорядка Российской Федерации, Министерства финансов РФ, государственных и муниципальных органов и иных организаций в части выявления рисков в финансово-бюджетной сфере;

информация о результатах исполнения бюджетных и иных полномочий Федерального казначейства (результаты контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере, анализ осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, казначейское сопровождение государственных контрактов, иные полномочия Федерального казначейства, в ходе исполнения которых могут быть выявлены риски в финансово-бюджетной сфере).

Система рейтингов Федерального казначейства

Федеральное казначейство ведет активную работу по автоматизации функционала по анализу рисков в финансово-бюджетной сфере. Для этого разрабатываются инструменты, которые позволят осуществлять непрерывный анализ всего доступного массива информации, в том числе результатов проверок, осуществляемых другими органами государственного финансового контроля.

Проектируется система выявления и анализа рисков и рискоемких направлений деятельности в осуществляемых объектами контроля бизнес-процессах и определения эффективности их деятельности — система рейтингов Федерального казначейства. Рейтинги будут применяться для отбора объектов контроля в целях их включения в план контрольных мероприятий, а также для назначения внеплановых контрольных мероприятий в объектах с критически низким уровнем рейтинга.

Также системе рейтингов предстоит стать эффективным инструментом взаимоотношений Федерального казначейства с объектами контроля по модели «контролер — консультант». Предполагается обеспечить доступ объектов контроля к информации об их слабых местах, чтобы нарушение или даже риск его возникновения подконтрольный объект имел возможность исправить самостоятельно, силами внутреннего контроля и внутреннего аудита, без обязательного выхода Федерального казначейства на проверку и последующих за этим санкций. Таким образом, будет реализован принцип постепенного перехода от наказания к предупреждению.

Подытоживая тему, хочется отметить, что Федеральное казначейство непрерывно совершенствуется в своей деятельности. Жесткие условия современности задают для контрольно-ревизионного блока ведомства высокий темп работы, определяя требования и потребности в новом качестве информации и ее системном анализе при осуществлении контрольной деятельности в финансово-бюджетной сфере. Не останавливаясь на достигнутом для значительного продвижения и развития контрольной функции, Федеральное казначейство открывает для себя все новые горизонты, определяет новые цели и прилагает максимум усилий для их достижения.

Риск ориентированного финансового контроля

Е.Н. Михайлова,
руководитель Департамента методологии внутреннего финансового контроля (Санкт-Петербург)

Главная задача внутреннего контроля – выявить ошибки и своевременно их исправить, определить необходимые мероприятия внутреннего контроля по наиболее вероятным «зонам риска» (нарушениям законодательства и правонарушениям) и защитить деловую репутацию учреждения.
Оценка надежности системы внутреннего контроля совершаемых фактов хозяйственной жизни каждой организации – неотъемлемая часть программ проверок всех государственных (казённых, бюджетных, автономных) учреждений, в том числе образовательных организаций. Порядок организации и обеспечения (осуществления) субъектом учета внутреннего (финансового) контроля – обязательная составная часть документов учетной политики (стандарт субъекта), поскольку документы учетной политики представляют собой совокупность стандартов бухгалтерского учета экономического субъекта.
В статье рассмотрим обзор рисков организации внутреннего финансового контроля как инструмент оценки его надежности.

Правовые основы осуществления внутреннего финансового контроля

Организация, состояние и оценка надежности системы внутреннего контроля совершаемых фактов хозяйственной жизни – обязанность как руководителей, так и учредителей всех казённых, бюджетных и автономных учреждений.
Оценка эффективности внутреннего контроля учредителем (ГРБС) осуществляется через реализацию Министерством обязанности по проведению в подведомственных организациях проверок финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса в соответствии с Положением о Министерстве науки и высшего образования РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15.06.2018 № 682.
Правовые основы осуществления внутреннего финансового контроля в государственном учреждении следующие:

Читайте так же:  Время осуществления последующего финансового контроля
ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее – Закон № 402-ФЗ);
п. 5.1 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;
п. 3.23 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»;
п. 9 федерального стандарта бухгалтерского учета для организаций государственных финансов «Учетная политика, оценочные значения и ошибки», утв. приказом Минфина России от 30.12.2017 № 274н (далее – СГС «Учетная политика»);
п. 56 Инструкции о порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности, утвержденной приказом Минфина России от 25.03.2011 № 33н;
ст. 101 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
Информация Минфина России № ПЗ-11/2013 «Организация и осуществление экономическим субъектом внутреннего контроля совершаемых фактов хозяйственной жизни, ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской (финансовой) отчетности».

Модели внутреннего (финансового) контроля

Организационные модели ВФК в учреждении

Контрольные функции могут осуществляться как силами самого учреждения, так и сторонней организацией по заданию учреждения (аутсорсинг) на основании договора (аудит инициативный или обязательный, в случаях, установленных законом ).
1. Силами самого учреждения:

специально созданным структурным подразделением;
ревизионной (аудиторской) комиссией;
отдельным должностным лицом или несколькими, на которых возложены полномочия осуществления внутреннего финансового контроля;
главным бухгалтером или иным должностным лицом, на которое возлагается ведение бухгалтерского учета.

Обратите внимание! В этом случае важно обеспечить независимость этих структурных подразделений (комиссий, должностных лиц) и их подотчетность только руководителю учреждения.
2. Сторонней организацией по заданию учреждения (аутсорсинг) на основании договора (соглашения):

на постоянной основе;
временно (периодически, при необходимости).

При этом организационная модель внутреннего контроля выбирается и актуализируется учреждением самостоятельно исходя из изменений законодательства, отраслевой специфики, структуры, количества подведомственных подразделений, разнообразия видов уставной деятельности и финансовых возможностей.
При этом процесс планирования внутреннего (финансового) контроля включает определение основных приоритетов исходя из принципов:

соразмерности, когда принимаемые в ходе контрольных мероприятий меры адекватны рассчитанному риску;
гибкости, когда происходит регулярная переоценка риска исходя из появления новых факторов и угроз;
законности, когда все действия контрольной комиссии основываются на документально зафиксированной системе оценки рисков;
открытости, когда критерии оценки и классы риска открыты для подконтрольных лиц;
цифровизации, информационной непрерывности взаимодействия.

Включение в Программу внутреннего финансового контроля основных финансово-хозяйственных рисков учреждения по типовому перечню в области:

полноты выполнения государственного задания;
ведения бухгалтерского и налогового учета, составления бюджетной, бухгалтерской (финансовой) и налоговой отчетности;
соблюдения требований Трудового кодекса РФ и трудовых взаимоотношений с работниками учреждений, выполнения показателей «дорожной карты» указов Президента РФ;
выполнения полномочий учредителя;
стипендиальных выплат обучающимся;
обеспечения эффективного использования финансовых ресурсов учреждения, контроля положительного значения чистых активов, ликвидности внебюджетной деятельности;
обеспечения эффективного использования имущества учреждения, достоверности отчетов о результатах деятельности;
закупочной деятельности, заключения сделок (согласования и (или) одобрения крупных, с заинтересованностью);
соблюдения требований оказания платных услуг и работ, в том числе установления и индексации стоимости платных услуг;
качества планирования, обоснованности показателей плана;
других вопросов деятельности учреждения: открытости/доступности размещения обязательной информации в сети Интернет.

Выбор модели ВФК

При выборе модели внутреннего финансового контроля (ВФК) руководителям учреждения следует учитывать следующее:

количество лиц, необходимое для осуществления ВФК;
экономические затраты на осуществление ВФК;
перечень локальных актов, необходимых для реализации ВФК;
необходимость осуществления ВФК на постоянной или временной основе или их сочетание («микс»);
накопление, сохранение, передача специальных знаний, навыков, опыта осуществления ВФК;
использование результатов ВФК для целей предотвращения рисков нарушений финансово-хозяйственной деятельности.

Регламентация внутреннего контроля: порядок организации

Необходимость наличия регламента (порядка осуществления) внутреннего контроля и риск-ориентированных методов его использования направлены на выбор модели организации и осуществления контрольной деятельности внутри учреждения, при которой выбор формы, продолжительности, периодичности (частоты), интенсивности проведения контрольных мероприятий определяется отнесением конкретных направлений и видов деятельности (в целом или по видам финансового обеспечения) к определенной категории риска (типовых нарушений).
При этом формулировки выводов актов «внешних» для учреждения проверок госфинконтроля указывают, что уставами учреждений предусмотрено осуществление внутреннего контроля за использованием средств бюджета и внебюджетных источников финансирования. Однако не везде для осуществления этой уставной функции создаются условия для обеспечения внутреннего контроля, не утверждены локальными актами регламенты (порядки), не проводятся проверки по направлениям финансово-хозяйственной деятельности созданных структурных подразделений, филиалов.

Обратите внимание. Доступ к полному содержимому данного документа ограничен.

В данном случае предоставлена только часть документа для предварительного ознакомления.
Для получения доступа к полным и бесплатным ресурсам портала Вам достаточно зарегистрироваться и войти в систему.
Удобно работать в расширенном режиме с получением доступа к платным ресурсам портала, согласно прейскуранту.

Особенности внутреннего финансового контроля в бюджетном учреждении

Автор: Орлова О. Е., эксперт журнала

В системе финансового управления БУ внутренний финансовый контроль учреждения (далее – ВФК) выполняет сквозную роль. Пронизывая все управленческие процессы, контроль гарантирует оптимальное использование ресурсов, выявляет слабые стороны деятельности, способствует устойчивости БУ в быстро меняющихся внешних условиях. В статье расскажем, каким смыслом наполнен ВФК в сфере госсектора, в каких формах и какими способами он проводится, что является первостепенным объектом контроля при риск-ориентированном подходе.

Правовые основы организации внутреннего контроля в БУ.

Внутренний финансовый контроль учреждения представляет собой деятельность БУ, органов его управления, подразделений и сотрудников, призванную обеспечить эффективность и результативность финансово-хозяйственной работы, достоверность финансовой отчетности, соблюдение действующего законодательства и требований регулирующих органов.

Читайте так же:  Снимается ли подоходный налог с минимальной зарплаты

Обязательный порядок организации (осуществления) бюджетными учреждениями внутреннего финансового контроля установлен ст. 19 Закона о бухучете[1] и п. 6 Инструкции по применению Единого плана счетов[2]. Сведения о результатах мероприятий внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля включаются в пояснительную записку к балансу учреждения (п. 56 Инструкции № 33н[3]).

Организация внутреннего финансового контроля.

Создание полноценной системы ВФК в БУ предусматривает следующие действия:

распределение полномочий по ВФК между органами управления, подразделениями и сотрудниками, в том числе оценка целесообразности формирования службы ВФК;

принятие локальных актов по ВФК;

разработка контрольных мероприятий и форм отчетности по ВФК;

доведение до сведения заинтересованных сторон информации об уровне ВФК БУ путем отражения необходимых данных в пояснительной записке к балансу учреждения.

В число локальных актов по ВФК рекомендуется включить:

положение о ВФК, фиксирующее его цели и задачи, порядок организации ВФК, его кадровое обеспечение;

положение о службе ВФК с указанием прав и обязанностей ее сотрудников, обязанностей сотрудников БУ по взаимодействию с сотрудниками службы ВФК;

приложения к положению по ВФК (положение по управлению рисками, включая систему лимитов; план действий в чрезвычайных ситуациях);

посвященный ВФК раздел учетной политики.

В мероприятия по организации текущей работы в рамках ВФК входят[4]:

Видео (кликните для воспроизведения).

подготовка к осуществлению ВФК;

оформление результатов ВФК;

принятие решений по его результатам;

составление отчетности службы ВФК.

В порядке текущей работы службы ВФК руководитель БУ утверждает график и план проверок, программу проверки. Результаты текущей работы должны фиксироваться документально, подтверждая, что ВФК БУ носит регулярный характер. Поэтому даже если он организован в минимально допустимом объеме, в штате учреждения должен быть сотрудник, обязанный следить за полнотой и актуальностью документации.

Мероприятия и действия по ВФК.

Форма мероприятия

Контрольное действие

Получение объяснений, экспертиза, сбор и использование информации (отчетности), сверка данных

Осмотр, опрос, получение объяснений, инвентаризация, экспертиза, сбор и использование информации (отчетности), сверка данных

Осмотр, опрос, получение объяснений, экспертиза, сбор и использование информации (отчетности)

Видеонаблюдение и фотофиксация, сбор и использование информации (отчетности)

Осмотр, опрос, получение объяснений, экспертиза, сбор и использование информации (отчетности)

Осмотр, видеонаблюдение и фотофиксация, опрос, получение объяснений, экспертиза, сбор и использование информации (отчетности), сверка данных

Формы и способы осуществления ВФК.

ВФК проводится по линии административного и осуществление внутреннего финансового контроля. Административный контроль состоит в обеспечении проведения операций только уполномоченными на то лицами и в строгом соответствии с определенными БУ полномочиями и процедурами принятия решений по проведению операций. Финансовый контроль учреждения состоит в обеспечении проведения операций в строгом соответствии с нормативными и локальными актами и адекватного отражения этих операций в учете и отчетности.

Административный и финансовый контроль осуществляется в предварительном, текущем и последующем порядке.

Предварительный контроль направлен на предотвращение возможных нарушений и потому проводится до момента совершения финансовых операций. К его мероприятиям относятся формирование планов финансово-хозяйственной деятельности, проверки обоснованности закупок, согласование условий договоров. Кроме службы ВФК в предварительном контроле участвуют плановые, экономические, юридические службы БУ.

Текущий контроль выполняется на стадии совершения операции и призван обеспечить проведение финансовых операций уполномоченными лицами в порядке, установленном локальными актами БУ. Кроме службы ВФК данный контроль осуществляет бухгалтерия БУ.

Последующий контроль производится по результатам финансово-хозяйственной деятельности БУ за определенный период. Этот тип контроля, как правило, является исключительной компетенцией службы ВФК. Формами последующего контроля являются камеральная проверка (по месту работы службы ВФК, а не проверяемого подразделения), выездная проверка (по месту нахождения объекта проверки).

При проведении контрольных мероприятий используются сплошной и выборочный способы. При сплошном способе контрольные действия осуществляются в отношении каждой проведенной операции. При выборочном способе – в отношении отдельных операций и действий.

Контрольные действия делятся на визуальные, автоматические и смешанные. Первые выполняются без использования прикладных программных средств автоматизации, вторые – с использованием таких средств без участия должностных лиц, третьи – с использованием таких средств с участием должностных лиц. Ниже в табличном виде указано, какие контрольные действия могут быть взяты на вооружение службой ВФК и для какой формы контрольного мероприятия они наиболее предпочтительны.

Кадровое обеспечение ВФК.

В зависимости от размера БУ и его финансовых возможностей выполнять функцию ВФК могут служба ВФК, сотрудник по ВФК, комиссия по ВФК. Отметим, что руководители любого уровня выполняют контрольные функции, в этом их отличие от рядового персонала. Поэтому если у БУ нет возможности вменить осуществление ВФК в исключительном порядке отдельным лицам (подразумевается, что сотрудник или служба ничем, кроме контроля, не занимаются), то в локальных актах по ВФК следует особо прописать роль руководителей структурных подразделений во ВФК. У ряда подразделений БУ есть четко выраженные контрольные функции, что способствует более легкому их встраиванию в систему ВФК. Например, юридический и кадровый отделы на этапе заключения договоров проводят предварительный контроль, а бухгалтерия осуществляет текущий контроль на основании расчетных документов.

Служба ВФК в отличие от других структурных подразделений БУ осуществляет контроль за контролем, то есть проверяет, как работают контрольные механизмы, а если они отсутствуют или недостаточны, то налаживает их. Служба ВФК осуществляет контроль без выполнения иных, исполнительских функций, что обеспечивает ее независимость.

Риски как объект внутреннего финансового контроля.

В конечном итоге вся деятельность в рамках ВФК сводится к управлению рисками, принимаемыми учреждением. Под риском подразумевается вероятность наступления из-за невыполнения обязательных требований событий, влекущих потенциальные негативные последствия различной степени тяжести.

Управление рисками представляет собой комплекс методических, информационно-аналитических, организационных и технологических мероприятий по выявлению, минимизации и предотвращению рисков, оценке эффективности указанных мероприятий, а также по организации работы по непрерывному совершенствованию процедур управления рисками и обновлению информации, на основании которой оцениваются риски.

Читайте так же:  Соглашение супругов о распределении имущественного вычета

Система управления рисками включает в себя: 1) идентификацию рисков; 2) анализ рисков; 3) минимизацию рисков; 4) мониторинг.

Изначально система управления рисками появилась в финансовом секторе, который в отличие от прочих областей хозяйства регулярно принимает на себя риски с целью получения вознаграждения. Подобная специфика деятельности интересует банки, страховщиков, инвестиционные фонды не столько в целях исключения, минимизации рисков, сколько в целях управления и измерения этих рисков для установления адекватных цен на свои финансовые продуты (такие как ставки по кредитам, стоимость ценных бумаг, размер страховых премий).

Для государственного сектора понятие риска относительно ново. Риск связан с неопределенностью, а бюджетная деятельность, напротив, является достаточно предсказуемой и высоко регулируемой. Тем не менее, вопрос управления рисками становится ключевым в системе реформирования финансового менеджмента бюджетной сферы России. Основным риском в госсекторе считается бюджетный, под которым понимается возможность возникновения событий, негативно влияющих на выполнение процедур составления и исполнения бюджета, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности, в том числе коррупционных проявлений[5].

Риск-ориентированный подход во внутреннем финансовом контроле.

Внедрение понятия риска в государственное управление сместило акценты и в методах государственного контроля (надзора): на смену традиционному подходу приходит риск-ориентированный[6]. БУ также может использовать модель риск-ориентированного подхода для повышения эффективности собственной службы ВФК.

Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления ВФК, при котором выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, а также превентивных мероприятий определяется отнесением объекта проверки к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

Риск-ориентированный подход во ВФК идентифицирует риски, производит их классификацию, оценку, а также устанавливает влияние этих рисков на конечные цели учреждения. Основные усилия службы ВФК смещаются с задачи выявления уже причиненного вреда и наказания виновных лиц на предотвращение причинения вреда, повышение информированности и компетентности сотрудников БУ. При этом меняется характер проверок: их периодичность и объем зависят исключительно от размеров рисков, что оборачивается усиленным контролем по отношению к потенциальным нарушителям и пониженным (вплоть до отсутствия контроля) – к добросовестным работникам.

Например, риск-ориентированный подход весьма эффективен при управлении учреждением с разветвленной филиальной сетью. Традиционный метод предполагает, что подразделения и филиалы будут проверены друг за другом в порядке очередности. Нерегулярность проверок трудно обосновать в рамках обычной модели контроля, в результате повышенный контроль проявляется уже по факту происшествия (например, авария, кража, санкция от надзорного органа). Риск-ориентированный подход позволяет сформировать критерии частоты и глубины проверки, обнародовать их для нижестоящих инстанций и осуществлять контроль преимущественно по отношению к неблагополучным филиалам, меньше затрагивая образцовые подразделения и не вызывая при этом обвинений в предвзятости.

При составлении плана проверки филиалов (подразделений) в качестве потенциальных угроз могут выступать размер финансовых потоков, численность персонала, парк оборудования, степень опасности оборудования, число происшествий за предыдущий период и пр. В число превентивных мер могут быть включены надлежащий профессионализм персонала, высокий уровень техники безопасности, наличие страховки, малая изношенность оборудования. Пересечение угроз и предупредительных мер отразит уровень риска каждого филиала. Так, если у учреждения есть крупный филиал с низким качеством менеджмента, то он будет включен в зону особого контроля, а маленький благополучный филиал – в зону низкого контроля.

В зависимости от того, в одной или разных системах находятся субъект и объект, контроль подразделяют на внешний и внутренний. При внешнем контроле, то есть проведении контрольных мероприятий со стороны органов государственной власти, учреждение является объектом проверки. При организации ВФК учреждение выступает субъектом. Руководителей БУ интересуют оба варианта, поскольку желательно, чтобы система ВФК способствовала успешному прохождению проверок, проводимых вышестоящими органами. Внешние контролеры обращают пристальное внимание на организацию ВФК проверяемого учреждения. Если уровень контроля оценивается ими как высокий, это (особенно в условиях риск-ориентированного подхода) проявляется в

[1] Федеральный закон от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете».

[2] Единый план счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению, утв. Приказом Минфина РФ от 01.12.2010 № 157н.

[3] Инструкция о порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений, утв. Приказом Минфина РФ от 25.03.2011 № 33н.

[4] Мероприятия приведены на основании Стандарта внутреннего контроля Федерального казначейства, утв. Приказом Федерального казначейства от 16.12.2016 № 475.

[5] Пункт 6 Методических рекомендаций по осуществлению внутреннего финансового аудита, утв. Приказом Минфина РФ от 30.12.2016 № 822.

[6] Статья 8.1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»; Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ»; законопроект № 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

Контроль в финансово-бюджетной сфере. Риск-ориентированный подход, актуальные вопросы и перспективы

Эли Абубакарович ИСАЕВ, заместитель руководителя Федерального казначейства

26–27 июня 2018 года в Геленджике прошло Всероссийское совещание по теме «Актуальные вопросы реализации полномочий Федерального казначейства и его территориальных органов по контролю в финансово-бюджетной сфере», приуроченное к 95-летию контрольно-ревизионных органов Российской Федерации.

Перспективы развития функции Федерального казначейства по контролю в финансово-бюджетной сфере неотрывно связаны с задачами, которые ставят перед нами президент и Правительство РФ и в целом система государственного управления. Одной из таких задач является определение роли Федерального казначейства внутри системы государственного финансового контроля в новой складывающейся парадигме проектного управления и реализации национальных целей и стратегических задач по обеспечению достижения национальных целей развития нашей страны на период до 2024 года.

Федеральное казначейство можно назвать уникальным по своей функциональности ведомством в ведении Правительства РФ. Помимо того что ведомство обеспечивает кассовое исполнение бюджетов бюджетной системы страны и осуществляет контроль в финансово-бюджетной сфере, оно является оператором важнейших государственных информационных систем, используемых объектами контроля в ключевых моментах своей деятельности.

Читайте так же:  Налог на недвижимость в эстонии для россиян

Выявление ключевых рисков и управление ими

В этой связи перед Федеральным казначейством стоит непростая задача — развитие новой функции по выявлению так называемых узких мест в реализуемых объектами контроля бизнес-процессах, предупреждение о возможности наступления события по нарушению бюджетных процедур и бюджетного законодательства. План этой стратегической задачи мы для себя определяем следующим образом.

На первом этапе, конечно же, выявление ключевых рисков, которые имеются в осуществляемых объектами контроля бизнес-процессах, составление рейтингов объектов контроля по уровню надежности, эффективности выполнения полномочий в финансово-бюджетной сфере. На последующих этапах — управление этими рисками. Это может быть и определение необходимости изменения основных бюджетных процедур, и уточнение законодательства, и предупреждение — действенный и полезный для объектов инструмент контроля.

Система рейтингов Федерального казначейства

С начала 2018 года Казначейство России проводит работу по реализации первого этапа данной стратегической задачи. Разрабатываются механизмы выявления рисков и рискоемких направлений деятельности в осуществляемых объектами бизнес-процессах и определения эффективности их деятельности — система рейтингов Федерального казначейства. Казначейству России предстоит стать своеобразным «рейтинговым агентством» в финансово-бюджетной сфере, применяя для этого методы комплексного анализа и инструменты ранжирования (установления рейтингов) по степени успешности объектов контроля. Рейтинги объектов контроля планируется применять для отбора кандидатов для включения в план контрольных мероприятий, для назначения внеплановых контрольных мероприятий в объектах с критично низким рейтингом и др.

Также система рейтингов должна стать эффективным инструментом взаимоотношений Федерального казначейства с объектами контроля по модели «контролер — консультант», чтобы нарушение (высокий риск его возникновения) возможно было бы исправить объектом самостоятельно, силами внутреннего контроля и внутреннего аудита, без обязательного выхода Федерального казначейства на проверку и следующих после этого санкций. Это может быть обеспечено за счет организации доступа объектов контроля к информации об их слабых местах.

Для определения рискоемких направлений деятельности в Федеральном казначействе создана рабочая группа под моим председательством по разработке показателей деятельности объектов, подлежащих контролю в финансово-бюджетной сфере. В первоначальной разработке показателей приняли участие 17 управлений центрального аппарата Федерального казначейства, Межрегиональное операционное управление Федерального казначейства, федеральное казенное учреждение «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России», а также четыре пилотных УФК: по Саратовской области, по Нижегородской области, по Белгородской области и по Оренбургской области.

Всего на первом этапе, в том числе с учетом предложений УФК, внедряющих пилотные проекты, было разработано порядка полутора тысяч показателей, из которых далеко не все, конечно, войдут в первоначальную реализацию, многие показатели требуют уточнения и будут дополнительно прорабатываться, но хочу отметить, что указанная работа проводится в казначействе впервые.

Разработанные на первом этапе показатели сейчас анализируются, и в первоначальную реализацию с учетом мнения рабочей группы будет отобрано порядка 100–200 наиболее значимых и возможных для оцифровки. В ближайших планах запуск второй волны разработки показателей.

Для подобной масштабной реализации среди информационных систем Федерального казначейства есть подходящий инструмент — подсистема информационно-аналитического обеспечения (ПИАО) в государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет». Для реализации системы рейтингов и запуска механизма определения и отбора рискоемких направлений существующую функциональность ПИАО планируется развивать параллельно с разработкой и накоплением набора показателей для составления рейтингов. Так, в ПИАО запланировано создание компонента анализа рисков, который позволит на основании разработанных показателей вести понятную и прозрачную систему рейтингования, применяя современные инструменты обработки информации, ее систематизации и анализа, а также использовать результаты рейтингов как при планировании контрольных мероприятий, так и при их подготовке и назначении.

Единое информационное пространство в совокупности с системой рейтингов и анализа рисков обеспечит осуществление риск-ориентированного планирования контрольных мероприятий. Кроме того, позволит проводить предпроверочный анализ, основанный на оценке показателей деятельности объектов контроля и данных о предыдущих контрольных мероприятиях, проведенных в отношении объектов контроля.

В ходе всероссийского совещания формирование карты рисков в финансово-бюджетной сфере на 2019 год было вынесено нами на обсуждение на одной из состоявшихся панельных дискуссий, а формализованные предложения по итогам обсуждения в июле 2018 года были рассмотрены советами руководителей территориальных органов Федерального казначейства по федеральным округам. Прошедшие этот «фильтр» предложения стали базой для дальнейшей работы в данном направлении.

Для совершенствования контроля

Кроме того, на совещании были рассмотрены вопросы совершенствования механизмов контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд в соответствии с частью 8 стать­и 99 Федерального закона № 44‑ФЗ по двум основным направлениям:

1) оптимизация процедуры контроля в отношении закупок, в том числе с учетом риск-ориентированного подхода;

2) реализация отраслевого подхода при организации и осуществлении контроля.

Значительное внимание в ходе Всероссийского совещания было также уделено правовому сопровождению контрольных мероприятий, вопросам ведения административного производства, в том числе при автофиксации нарушений в автоматизированных системах, вопросам экспертного сопровождения контрольной деятельности. Обсуждались особенности осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере по различным направлениям, прежде всего в сфере закупок и исполнения государственных контрактов. Темой еще одной панельной дискуссии стали полномочия Федерального казначейства по осуществлению контроля в отношении юридических лиц, не являющихся непосредственно получателями бюджетных средств, но использующих средства, источником которых является федеральный бюджет, на приобретение товаров, работ, предусмотренных в качестве конечных показателей (индикаторов) государственных программ, а также проблемы оценки эффективности при их использовании.

Видео (кликните для воспроизведения).

Круг вопросов, рассмотренных на совещании, ясно показывает, что, хотя за два с половиной года, прошедших после принятия Правительством РФ решения о передаче Федеральному казначейству полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, было многое сделано для совершенствования контроля, еще больше предстоит сделать в ближайшие годы.

Источники

Риск ориентированного финансового контроля
Оценка 5 проголосовавших: 1

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ

Please enter your comment!
Please enter your name here